Dự báo hậu quả phán quyết về đường 9 đoạn của Trung Quốc

Dự báo hậu quả phán quyết về đường 9 đoạn của Trung Quốc

Forecasting the Aftermath of a Ruling on China’s Nine-Dash Line

Có nhiều khả năng toà trọng tài sẽ có phán quyết về các yêu sách mơ hồ của Trung Quốc về chủ quyền ở biển Đông. Cách mà Bắc Kinh và những nước khác phản ứng còn chưa thật chắc chắn.

Jerome A. Cohen

FOREIGN POLICY (20/4/2016)

Tòa trọng tài với năm chuyên gia khách quan đang xem xét hồ sơ vụ Philippines kiện Trung Quốc theo Công ước về Luật Biển của  Liên Hiệp Quốc (UNCLOS) sẽ sớm đưa ra quyết định cuối cùng. Mặc dù sẽ không quyết định các vấn đề về chủ quyền lãnh thổ hay định ra ranh giới trên biển, tòa có thể xác định, bên cạnh nhiều các vấn đề khác, liệu có cơ sở pháp lý cho đuờng "9 đoạn" đầy tai tiếng của Trung Quốc vốn yêu sách mơ hồ trên 85 % biển Đông và liệu có đảo nào trong số các đảo tranh chấp được hưởng vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý hay không.

Nếu Bắc Kinh bác bỏ kết quả như hứa hẹn thì việc đó sẽ gây tổn hại cho hệ thống UNCLOS mà Bắc Kinh vốn đã phê chuẩn công ước này và từng đóng một vai trò quan trọng trong việc đàm phán nó. Việc đó cũng sẽ làm tổn thương lợi ích của chính Bắc Kinh vì nó cho thấy rõ thêm hình ảnh vô luật pháp mà họ đã chuốc lấy do các yêu sách lãnh thổ rộng lớn và các hành động quyết đoán của họ trên biển - bao gồm nỗ lực không ngừng nghỉ chuyển đổi các thể địa lí ngầm, bãi triều thấp, và các rạn đá đang tranh chấp thành đảo, sân bay và bến cảng. Vẫn còn hi vọng rằng Bắc Kinh có thể thay đổi lộ trình, nhưng điều đó sẽ đòi hỏi các nước châu Á và Hoa Kỳ hết lòng với những nguyên tắc của UNCLOS. Điều đó cũng sẽ đòi hỏi các nước lớn tăng thêm sức ép lên Trung Quốc, chẳng hạn như tuyên bố mạnh đáng ngạc nhiên của G-7 ngày 11 tháng 4 ủng hộ việc đưa ra trọng tài.

Vào tháng 1 năm 2013, sự việc đáng kinh ngạc là Philippines khởi kiện Trung Quốc tại toà trọng tài UNCLOS đã đưa hệ thống giải quyết tranh chấp nhờ bên thứ ba vào thế giới tranh chấp biển của Bắc Kinh. Sau đó Trung Quốc một mực cho rằng tòa án UNCLOS không có thẩm quyền, nhưng từ chối nộp phản đối về thẩm quyền đối với quyết định khách quan của toà. Hồi tháng 10 năm 2015, tòa phán quyết rằng toà có thẩm quyền đối với một số vấn đề và sẽ xác định thẩm quyền về các vấn đề khác sau này khi toà đưa ra quyết định về giá trị (merits) các tuyên bố của Philippines. Quyết định đó bây giờ sắp được đưa ra.

Nhưng điều này không phải chỉ về pháp luật mà chủ yếu là về chính trị.

Việc Bắc Kinh phản đối phản ánh sự lấn lướt hiện nay của các phần tử dân tộc chủ nghĩa quá khích trong ban lãnh đạo quân sự và chính trị của Trung Quốc truớc những chuyên gia luật quốc tế của Trung Quốc, cả trong và ngoài chính phủ, những người vốn tin rằng Trung Quốc nên kiểm tra những thách thức của mình về thẩm quyền của tòa và những yêu cầu của chính Philippines trước toà - bất kể có bắt buộc phải làm như vậy về mặt pháp lý hay không. Dưới sự chỉ huy gieo sợ hãi của Chủ tịch Tập Cận Bình, chuyên gia luật quốc tế hoặc quan hệ đối ngoại nào trong chính phủ phải dũng cảm lắm mới dám trái ý với chính sách hiện hành, mặc dù tranh luận học thuật vẫn tiếp tục được cho phép.

Bắc Kinh sẽ làm gì để phản ứng với phán quyết cuối cùng sắp đưa ra của tòa? Lẳng lặng phớt lờ nó có vẻ không phải là một lựa chọn có khả năng xảy ra. Một số người đồ đoán rằng một phán quyết phần nhiều là bất lợi có thể khiến Trung Quốc kịch tính hóa phản đối của họ qua việc rút khỏi hệ thống UNCLOS, như được cho phép sau khi thông báo một năm. Tuy nhiên, việc rút khỏi công ước này không thể thực hiện kịp thời để giúp Trung Quốc thoát khỏi nghĩa vụ tuân thủ các quyết định của trọng tài, và một phản ứng cực đoan như vậy đối với một phán quyết của cộng đồng thế giới thậm chí còn gây ra nhiều thiệt hại lâu dài hơn cho danh tiếng của Trung Quốc hơn là việc không tuân thủ nó. Trung Quốc cũng sẽ đánh mất những cơ hội trong tương lai trong việc gây ảnh hưởng đến sự phát triển của UNCLOS vì nó liên quan đến nhiều vấn đề quan trọng khác đối với Bắc Kinh.

Có vẻ có nhiều khả năng Bắc Kinh sẽ tiếp tục dè bỉu quyết định qua các tuyên bố chính thức và không chính thức, tranh cãi hiệu lực của nó trên cả về mặt thẩm quyền lẫn mặt giá trị (merits). Ngoài ra, mặc dù đã quyết định không tham gia vào quá trình tố tụng, Bắc Kinh vẫn tìm cách gieo nghi ngờ thủ tục mà theo đó tòa án đã được thành lập, thậm chí tấn công tính độc lập và vô tư của các trọng tài. Bộ Ngoại giao Trung Quốc gần đây lên án vụ trọng tài này là "một sự khiêu khích chính trị trong vỏ bọc của pháp luật." Dĩ nhiên, những nỗ lực như vậy chỉ làm tổn hại thêm công cuộc tìm kiếm cái gọi là quyền lực mềm của Trung Quốc.

Tuy nhiên, tình hình không phải là vô vọng. Kinh nghiệm cho thấy chính sách đối ngoại của Trung Quốc và vị trí pháp lý không phải lúc nào cũng bất di bất dịch. Một nỗ lực ngày càng mạnh mẽ của những quốc gia có tranh chấp biển riêng với Trung Quốc để thúc đẩy cách giải quyết thông qua ngoại giao bao gồm cả cả việc viện tới các tổ chức pháp lý quốc tế có thể cuối cùng cho thấy có hiệu quả. Nếu tất cả các quốc gia bị ảnh hưởng ở biển Hoa Đông và biển Đông đều cùng "dội bom tổng hành dinh” ở Bắc Kinh bằng cách mang các tranh chấp về luật quốc tế của họ với Trung Quốc ra các tổ chức pháp lý quốc tế - chứ không dựa hoàn toàn vào các đàm phán song phương không kết thúc, không có kết quả, và không công bằng hay vào các động thái quân sự của Mỹ - thì sẽ hi vọng có một buớc ngoặt.

Đáng ngạc nhiên, Thủ tướng Narendra Modi của Ấn Độ, thường được coi là một nhà lãnh đạo dân tộc chủ nghĩa, cho ta một ví dụ đáng khích lệ về cách mà một cuờng quốc lớn phản ứng với kết quả đáng thất vọng qua trọng tài UNCLOS với một nuớc láng giềng yếu hơn. Mặc dù thực tế rằng các yêu sách của Ấn Độ chống lại Bangladesh về quyền chủ quyền trong Vịnh Bengal nói chung chưa được làm sáng tỏ, Modi vẫn bình tĩnh chấp nhận quyết định tháng 7 năm 2014 chứ không phải kích động các cuộc biểu tình của công chúng bài ngoại chống lại bất công nước ngoài. Modi nhấn mạnh rằng trọng tài, bằng cách đặt các vấn đề chia rẽ lờ mờ ra phía sau các bên, đã thiết lập cơ sở cho việc hợp tác trong tương lai.

Các đấu thủ khác ở biển Đông nên làm theo guơng của Philippines và đem các thủ tục giải quyết tranh chấp của UNCLOS, không chỉ đối với Trung Quốc mà cả với nhau, khi cần thiết, để kích thích và thông báo các cuộc đàm phán thành công. Sau khi dọa sẽ kiện Trung Quốc trong nhiều dịp, Việt Nam quyết định rằng chờ kết quả của vụ kiện của Philippines là lộ trình chính trị an toàn hơn, dù đã thể hiện công khai việc ủng hộ Philippines ở tòa. Các sự kiện gần đây cho thấy rằng có lẽ Malaysia và thậm chí Indonesia có thể theo cách giải quyết tranh chấp theo UNCLOS nếu hành động khiêu khích của Trung Quốc ghi nhận đuợc vẫn tiếp tục.

Thú vị nhất là chiêm ngưỡng lựa chọn của Nhật Bản. Nếu tòa trọng tài Philippines không vô hiệu hoá " đường 9 đoạn” của Trung Quốc, chứa yêu sách chủ quyền của họ ở biển Đông, thì Nhật Bản, là một thành viên UNCLOS ủng hộ tự do hàng hải, có thể tiến hành sử dụng thủ tục giải quyết tranh chấp bắt buộc của chính họ đối với Trung Quốc liên quan đến biển Đông. (Điều này là đúng dù Nhật Bản không phải là một nước ven biển Đông.) Tuy nhiên, giống như các quốc gia bị ảnh hưởng khác, Nhật Bản cũng thận trọng chờ kết quả vụ kiện của Philippines. Dù vậy, Đảng Dân chủ Tự Do của Thủ tướng Shinzo Abe gần đây cũng đã tuyên bố rằng nếu các cuộc đàm phán của Tokyo với Trung Quốc về các vấn đề biển ở biển Hoa Đông tiếp tục bị sa lầy thì Nhật Bản sẽ xem xét việc nhờ đến bên thứ ba.

Vụ trọng tài của Philippines cũng tô đậm một thách thức luật pháp quốc tế đối với Hoa Kỳ. Hơn ba thập kỷ kể từ khi công ước UNCLOS hoàn tất, Washington vẫn chưa phê chuẩn, mặc dù trên thực tế, Hoa Kỳ tuân thủ hầu hết các điều khoản hiệp ước như là luật tập quán quốc tế. Mặc dù có sự ủng hộ mạnh mẽ cho việc phê chuẩn từ các tổng thống Mỹ trước đó, tổng tham mưu trưởng, cán bộ chính phủ, và các nhà ngoại giao hàng đầu cũng như các chuyên gia từ cả hai đảng chính trị lớn, Tổng thống Mỹ Barack Obama đã quyết định không khởi động một chiến dịch mạnh mẽ để giành được sự đồng ý phê chuẩn của Thượng viện rất thiếu thân thiện.

Tuy nhiên, an ninh quốc gia Mỹ ngày càng liên quan đến các vấn đề về luật biển, và Hoa Kỳ ủng hộ việc các quốc gia khác sử dụng trọng tài chống lại Trung Quốc. Đáng buồn là việc không phê chuẩn đặt Washington trong vị thế thảm hại "làm như tôi nói chứ không như tôi làm." Việc Mỹ từ khuớc phê chuẩn làm Hoa Kỳ mất đi những cơ hội để tận dụng cho chính mình các khả năng giải quyết tranh chấp của UNCLOS, cả có liên quan đến Trung Quốc, lẫn các nước không chấp nhận yêu sách biển của Mỹ. Điều này tạo ra ấn tượng sai lầm rằng, ở biển Đông, việc tạo ra vị thế quân sự có khả năng gây rủi ro cao, có thể là cần thiết, nhưng chưa tới mức để tạo ra khủng hoảng, là lựa chọn duy nhất của Mỹ để ứng phó với những thách thức về luật biển của Trung Quốc.

Đài Loan, hòn đảo tự trị 23 triệu dân, ở trong tình cảnh tinh tế nhất, dù biết rằng Trung Hoa đại lục tuyên bố Đài Loan là của mình, chính Đài Loan cũng tận dụng cơ hội để phát biểu cho toàn Trung Quốc. Một mặt, dù không tin cậy đại lục, chính quyền mới của Tổng thống đắc cử Thái Anh Văn (Tsai Ing-wen), dự kiến ​​sẽ nhậm chức ngày 20 tháng 5, cũng có vẻ không từ bỏ những yêu sách mà Đài Loan đã đưa ra đối với biển Đông dưới bảng hiệu "Trung Quốc." Mặt khác, Đài Loan, hết sức muốn loại bỏ các rào cản ngăn không họ chính thức tham gia vào thế giới ngoại giao do chưa được coi là một quốc gia (quai-state), đang ngày càng thận trọng để miêu tả chinh họ như là một bên ủng hộ trung thành hệ thống UNCLOS mà họ bị ngăn không cho tham gia. Cách Đài Loan đối mặt với tình trạng khó xử này có thể phụ thuộc vào thực chất quyết định của tòa án. Nếu Toà phán quyết rằng Ba Bình, đảo  lớn nhất trong nhóm đảo Trường Sa và hiện do Đài Loan chiếm đóng, được quyền có vùng đặc quyền kinh tế 200 hải lý thì Đài Loan có thể vui vẻ chấp nhận và thậm chí công khai dựa theo quan điểm của tòa án.

Chắc chắn có nhiều khả năng để các thỏa hiệp hợp lý nổi lên từ các cuộc đàm phán chân thành dựa trên những giải thích có thẩm quyền về UNCLOS hơn là dựa trên sức mạnh đơn phương độc đoán. Thỏa thuận ấn tượng về đánh cá giữa Nhật Bản và Đài Loan năm 2013 cũng như thỏa thuận Vịnh Bắc Bộ của Việt Nam với Trung Quốc năm 2000, minh họa các ưu điểm của thỏa hiệp. Việc thương thảo gay go, kiên trì và giàu trí tưởng tượng, có đủ thông tin về các quyết định pháp luật quốc tế có liên quan, có thể giải quyết các tranh chấp lãnh thổ, phân định ranh giới biển, quy định việc chia sẻ các nguồn lực kinh tế, và thậm chí chuyển các đảo nhân tạo mà trên đó Bắc Kinh và các cường quốc khác đã xây dựng các cơ sở tiềm năng quân sự cho việc sử dụng hoà bình. Các nhà đàm phán khôn khéo có thể làm Trung Quốc tránh được sự mất mặt mà họ có thể sẽ gánh chịu nếu hồ sơ kiện rõ ràng chuyển cho trọng tài khơi dậy ra bất kỳ giải pháp nào với Philippines và các nước khác.

Trung Quốc đã chào mời về sự trỗi dậy hòa bình của mình trong hơn một thập kỷ, và đã cố thuyết phục cộng đồng quốc tế rằng họ là một cường quốc lớn có trách nhiệm tuân thủ những quy tắc của pháp luật. Trong những điều kiện này, sẽ là khôn khéo và có lợi cho hòa bình châu Á nếu Bắc Kinh chấp nhận kết quả của trọng tài và nhìn nhận quyết định đó như là một nền tảng cho các đàm phán tìm kiếm một thỏa hiệp hợp lý. Giữa lúc này, càng có nhiều quốc gia khác có quan tâm tham gia vào luật biển quốc tế càng tốt. Điều này có thể kích thích cả Trung Quốc lẫn Hoa Kỳ xem xét lại tư thế của họ và hành động theo những cách khác nhau để tăng cường - chứ không phải làm suy yếu - hệ thống UNCLOS. Với sự nhạy cảm của các vùng biển xung quanh Trung Quốc, hòa bình thế giới có thể phụ thuộc vào nước này.

Bài viết này dựa trên một bài phát biểu ngày 14 tháng 4 năm 2016, tại Đại học Đông Ngô (Soochow/東吳) Đài Bắc. Bài đã được chỉnh sửa về phong cách và độ dài.